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[政府地方债券怎么发行]我国发行地方政府债券的风险及防范

来源:经济论文 时间:2019-05-10 点击: 推荐访问:

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摘 要:   受美国次贷危机影响,我国政府在2008年出台4万亿的经济刺激计划。该项计划由中央政府承担1.08万亿,地方政府承担2.92万亿。由于地方政府财政收入有限,我国预算法又不允许地方政府发行债务,因此,这笔巨额数字的来源成为值得我们思考的问题。考虑到地方政府面临经济振兴和财政收入吃紧的双重压力,2009年国家决定发行地方政府债券。全国首期地方债―新疆债的推出拉开了我国发行地方政府债券的帷幕。地方政府债券在国外已有百年历史,运转效果良好。然而地方政府债券在我国起步较晚,我们缺乏相关发行和管理等方面经验。本文借鉴国外经验并立足我国国情,就发行地方政府债券及相关市场开发可能存在的问题,提出解决对策。??
  关键词:地方政府债券;风险防范;市政债券?オ?
  一、我国地方政府债券的发展概况??
  (一)地方政府债券的相关概念??
  政府债券是经全国人大审议通过、由国家财务部或国家授权的相关部门发行、以政府机构作为发行和偿还主体的债券。国际上通行的政府债券有两类,分别是中央政府债券和地方政府债券。其中,中央政府债券又称国债,是由中央政府发行的。它因偿债主体是中央政府,中央政府具有相当的稳定性,因此它被称为金边债券;地方政府债券又称市政债券,是由地方政府发行的。它因偿债主体是地方政府,地方政府也具有相当的稳定性,因此它被称为银边债券。??
  地方政府债券是地方政府为满足地方项目建设而发行的债务。具体可以分为一般债券和收益类债券。一般债券资金通常用作社会福利性项目建设。这种项目建设不以盈利为目的,目的是用生产性产出效应来提高本地区经济总量。如完善区域内的外部环境和配套设施,吸引投资者。这类债券收益很少甚至可能产生零收益和负收益。但是投资环境改善引入的投资收益,通常会抵减政府的投资支出。收益类债券资金主要投向公路、桥梁等长期大型项目,由于这些项目收益缓慢普通公司通常不愿意投资。这类债券有一定的收入做支撑,可以为地方政府缓解一部分偿债压力。地方政府债券在国外已有百年的历史,尤其是在西方发达国家群体中有着良好的运营实践。以美国和日本为代表的地方政府债券市场已日趋成熟,运营规范。相比之下我国地方政府债券市场起步较晚,缺乏相关经验。??
  (二)我国地方政府债券的发展概况??
  为了积极应对2008年全球经济危机,我国政府实施了4万亿的经济刺激计划。总计划中,中央政府承担1.08万亿。面对经济下滑风险和财政压力,2009年中央政府决定发行地方政府债券。但是该债券目前只能由中央代发,并代办还本付息,地方政府承担本金利息和发行费。中央代发与地方政府独立发行相比,可以降低风险。但这其中最主要的原因是我国预算法规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不允许发行债券。由于存在立法制约,目前,我国不存在符合国际上通用标准的地方政府债券。??
  在立法制约的硬性约束和地方政府资金缺口的双重压力下,我国的政府债券市场产生了两类具有中国地方政府债券特征的债券。考虑到我国正处于发行地方政府债券的探索阶段,因此可以把这两类债券称为准地方政府债券,它们分别是城投债和经由财政部代发的地方政府债券。城投债被称为中国式市政债券,是地方政府通过设立城投公司发行的债券。很多城投公司不具备偿债能力,债务需要地方政府偿付。城投债以公司债券的形式发行,但具备地方政府债券的特征。从2009年开始,由财政部代发、地方政府挂名的债券我们称为地方政府债券,但需要明确的是它还不是严格意义上的地方政府债券。国际上通行的地方政府债券是由其地方政府自主发行的。??
  (三)我国发行地方政府债券的优缺点??
  现阶段在我国金融市场发行地方政府债券各有利弊。发行地方政府债券的优点在于可以增加地方政府融资渠道、可以缓解地方政府财政压力、可以丰富金融市场、可以成为经济低迷时期搞活地方经济的助推剂。除此之外发行地方政府债券,还可以公开地方政府的举债行为。地方政府的举债公开,可以促使地方政府政务、财务信息的公开。信息公开可以降低隐性负债隐患,可以制约个别不法行为。地方政府债券市场的顺利运营,有利于我国地方政府经济的繁荣,有利于国家经济总局势的发展。??
  发行地方政府债券的缺点在于增加地方政府债务负担,容易引发信用风险和道德风险。虽然有地方政府信誉做担保,但在收支失衡的压力下,地方政府债券的偿付能力引发的风险依然存在。由中央政府代发的方式,地方政府在偿债时容易产生拖延行为转嫁偿债负担,引发道德风险。债券市场运营不利,将会加重政府债务缺口,降低地方政府信誉,甚至引发主权信用危机和政府破产风险。??
  二、发行地方政府债券的风险??
  (一)偿债能力风险??
  发行债券需要还本付息,因此偿付风险是发行债券的最主要风险。相对于企业债券来说,地方政府债券偿债能力弱、还债信誉好。有政府信用作担保,地方政府债券违约风险较低。但目前我国地方政府的财政收入结构单一,没有建立适合本地区的增收创收机制;缓慢增长的财政收入难以应对快速增长的经济支出敞口;个别地区盲目发债,隐性债务和或有债务问题逐渐显现,地方政府偿债压力增大。以上问题处理不当,将会影响地方政府的举债信用和举债能力,最终影响地方政府的偿债能力。由于各地方政府财政收入不均,缺乏对债务规模及期限结构的宏观调控能力,若直接自主发债很可能引发地方政府信用风险,甚至透支政府公信力。考虑以上因素,我国的地方政府债券由财政部代发。由财政部代发的地方政府债券风险小于地方政府独立发行债券风险,但大于国家发行债券风险。可见代发起到一定的保护作用,但这种保护作用会随着地方政府债券市场的成熟而逐渐减弱并最终消失。最终还是要放手让地方政府独立发行债务。总之,地方政府的风险化解能力是有限的,地方政府债券的偿债能力风险是必然存在的。稳定持续的偿债能力成为建立标准的地方政府债券市场的基石。??
  (二)债券市场风险??
  债券的市场风险主要是利率风险和通货膨胀风险。在经济危机和全球经济不景气的大背景下,中央政府和地方政府面对债券市场的风险承受力不同。选择由中央政府代发的方式,能更好的抵抗市场风险。但代发不是永久的,市场风险需要依靠地方政府自身寻求防范途径。根据债券估价模型可知,市场利率是计算债券价值的关键因素。利率的较小变动会引起债券价值的较大变动。通货膨胀率是市场利率的影响因素,所以利率风险和通货膨胀风险是地方政府债券发行市场不可小视的因素。??
  (三)流动性风险??
  如果把一只地方政府债券完全复制,在各地的地方政府债券市场同时、同量发行,交易购买量会有明显差异。我国不同地区的地方经济发展不均衡。东部沿海地区经济基础雄厚、地方政府信用度高、成交量大、购买力强、筹资快;西部内陆地区经济基础薄弱、地方政府信用度低、成交量小、购买力弱、筹资慢。即使是西部地区的本地投资人也愿意将资金投放到偿付力更有保障的东部沿海地区。可见同样是地方政府机构发行债券,经济基础雄厚地区的政府债券偿付能力强,更容易吸引投资者。相比之下西部地区面临较大的债券发行流动风险。经济不发达地区就需要广东快乐十分选二计划资金搞建设,现在市场中又存在差别对待。无形中就加重了西部内陆地区地方政府债券的发行压力。如何宏观调控,降低地方政府债券的流动性风险值得我们研究。??
  (四)监督缺失风险??
  由于我国地方政府债券市场的不完善,地方政府债券在立法、执法、信息披露、运营、资金运作、风险化解、问责等许多方面存在监管缺失风险。我国没有地方债券法,无法从法律层面规范发债主体的行为和责任。监管缺位,没有充分发挥地方人大的监管权,地方政府做为特殊的债务主体,容易产生信息不对称。导致债权主体无法实施监督,民间组织也无法实施民间审计。由于地方政府债务市场发育的不完善,地方政府获得举债权后很容易引发政绩工程和盲目举债。资金使用的监管不严,可能会出现资金挪用等寻租行为,甚至无法保证项目的按期进行,没有建立化解重大风险的地方政府债券委员会制度,没有建立持续的责任人问责制度。??
  (五)债务结构失衡风险??
  为缓解资金不足的压力,地方政府的短期逐利很容易引发盲目举债行为。盲目举债的背后隐含着债务规划混乱。债务结构失衡风险主要是举债期限风险和举债种类风险。举债期限风险,是指没有建立合理的债务规划引起的债务集中到期,大额债务到期资金周转不畅,举债、偿债资金流时间严重不对称等问题。地方政府债券的资金多向大型长期性项目投资,但是从2009年开始我国发行地方政府债券的期限集中在3到5年,城投债的期限集中在5到7年。这样的期限设置很难满足发行地方政府债券的初衷,发行短期地方政府债券资金支付长期性基础设施建设,举债期限结构风险很大。举债种类风险,包括主观盲目举债行为和客观盲目举债行为。宏观调控的最佳状态是资源的优化配置。无论是主观盲目举债在不该搞建设的地方搞建设,还是客观盲目举债在搞建设的地方搞养殖,都是对社会资源的浪费。没有实现债务资金的最佳使用,这也造成了债务结构失衡风险。??
  三、发行地方政府债券的风险防范措施??
  (一)增加地方财政收入,提高偿付能力??
  增加收入是应对债券偿付力风险的最根本途径。地方财政收入的来源主要有两个,分别是一般预算收入和基金收入。一般预算收入中有八成是税收。根据拉弗曲线可知,提高税率引起的税收增长是有限的。适当提高税率对税收起积极作用,过量税率的作用适得其反。零税率和完全税率在经济上是等效的。基金收入的绝大部分来自土地出让。土地是一种非可再生资源,这就决定了土地出让不具有可持续性。可见,尽管有政府信用做担保,偿付地方政府债券的两大经济源头仍然存在发展瓶颈。面对经济支出压力的不断增加,融资需求必然增加。融资款的偿还,需要地方财政收入做支撑。因此,转变地方政府经济增长模式,改善地方税收结构,增加财政收入成为解决问题的根本途径。??
  (二)规划债券利率和利率模式,应对市场风险??
  影响地方政府债券市场风险最主要的因素是利率。那么利率的高低及利率模式的选择成为风险防范的调整对象。在完美市场中,两种政府债券的利息率应该是相等的,但这是一种理想化状态。在目前我国的经济市场环境中,地方政府债券的利息率标准应高于中央政府债券,低于企业债券。由于地方政府的主体地位低于中央政府,偿债风险更大。根据风险投资原理,较大的风险就要有较高的报酬来补偿。由于风险水平不同,地方政府债券略高的利息率会吸引投资者,但不会影响国家债务发行的主体地位。至于债券利率模式的选择,固定利率和浮动利率各有利弊。介于当前经济不稳定的情况下建议在东部沿海经济发达地区主推固定利率,这些地区经济基础稳固,可以适应长期固定的大额利息负担。在西部不发达地区主推浮动利率,这些地区经济基础较薄弱,利息负担随行就市更能适应当地财政水平。还可以根据行业风险对利息模式的选择进行调整。高危行业使用浮动利率,普通行业使用固定利率。当然,利率模式的选择不是绝对的,也可以根据其他具体情况综合考虑。??
  (三)加强监督管理,规范债券市场运行??
  制定地方政府债券法。审核债务计划,优化债务结构。约束发债主体,应对流动性风险。健全管理人事前监督,抑制盲目举债行为。建立财务指标预警,评价并考核该地方政府的偿债风险,进行债券信用评级,建立债券增信制度。以上措施可以在地方政府债券的发行初期,有效控制发债风险。监管投资方向,提高资金使用效率,避免资金截留和挪用,促进地方政府债券上市交易,完善信息披露制度。建立地方政府债券责任委员会制度,简称责委会制。当地方政府债券出现重大异常情况时,需要成立地方政府债券责任委员会,简称责委会。责委会须要在限定时间内就重大异常情况做出风险分析,并进行解决对策汇报。汇报结束后,立即交由执行部门执行。直到重大异常情况消除,责委会才可宣布解散。??
  (四)建立发行责任人追踪制度,离职不离责??
  国内生产总值是我国政府官员绩效考察的重要指标。地方政府拥有举债权后,当地政府官员可能因扩张资本而盲目发债。这种盲目性很容易在各地方政府间相互效仿,并引起恶性竞争。政绩工程下的债务扩大,背后隐含着巨大的债务偿付风险。债务具有长期稳定性,领导人任期具有短期变动性。政府领导人的频繁更换,可能会存在重复性建设等现象,社会经济资源也随之浪费。解决问题的途径是建立发行责任人追踪制度。主要领导调离以后,对于债务的履约承担连带责任,离职不离责。只把国内生产总值作为政绩考核的指标显然是不合理的,所以应改革领导人绩效考核制度。结合债务的后续偿还情况,综合评价地方政府官员的工作业绩,是化解盲目举债风险的有效途径。 ??
  可见,在地方政府债券的发行过程中,还有许多问题值得我们进一步考证和论断。相信随着我国经济市场的日趋成熟和经济制度的日益完善,地方政府债券会逐渐脱离中央政府和城投公司代发的形式独立存在。通过发行前的信用评级和财务指标监控,发行中的加强监管和信息披露,发行后的问责和补救计划。三管齐下,相信我国的地方政府债务市场与创业板、股指期货市场一样,成为丰富我国金融市场、增加融资渠道、搞活地方市场经济的的新兴市场。?オ?
  参考文献:??
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  [6]周沅帆. 城投债-中国式市政债券.中信出版社[M].2010.12?? ??
  (作者通讯地址:辽宁师范大学会计学系 辽宁 大连 116029)

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